Ausarbeitung des Rechtsdienstes des Sekretariats der Konferenz der Nationen
Auslegung von Abschnitt II Ziffer 2 der Charta der Konferenz der Nationen – Mehrheitsbegriff bei der Anerkennung der Souveränität und Anwendungsfehler bei der Beratung vom 31. März 2025
Bearbeitet am 28. April 2025
Ausgearbeitet von: Natalia Jorvik
I. Auftrag
Der Rechtsdienst des Generalsekretariats wurde von Julius von Auburg (Fürstentum Eulenthal) beauftragt zu Prüfen wie der Begriff der Mehrheit im Rahmen des Abschnitts II Ziffer 2 der Charat der Konferenz der Nationen zu verstehen ist und welche nötige Mehrheit erreicht werden muss, damit die Vollversammlung die Souveränität einer ersuchenden Nation anerkennt. Konkret stellte die Delegation des Fürstentum Eulenthal folgende Fragen:
1. Wie ist die Bestimmung der Charta [der Konferenz der Nationen], dass eine Nation zum Beitritt von den »in der Konferenz versammelten Nationen mehrheitlich als souverän anerkannt« werden muss im Bezug auf die entsprechenden Aufnahmeverfahren grundsätzlich, ohne Berücksichtigung aktueller Auslegepraxis und rein am Vertragstext orientiert, nach Ansicht des Rechtsdienstes zu verstehen?
2. Nach Ansicht der Delegation des Fürstentums Eulenthal heißt »mehrheitlich von der Konferenz versammelten Nationen«, dass es eine Mehrheit unter den Mitgliedern der Konferenz geben muss, nicht unter den an der Beschlussfassung teilnehmenden. Entspricht dies der Auffassung des Rechtsdienstes und/oder des Sekretariats? Wenn nicht, wie begründet sich diese Abweichung vom Vertragstext?
3. Wie lautet in diesem Kontext die Einschätzung des Rechtsdienstes zum Vergehen der Generalsekretärin in vorgenannter Beschlussfassung und welche Auswirkungen ergeben sich auf die ordnungsgemäße Feststellung des Beschlussergebnisses?
II. Sachverhalt
Am 31. März 2025 fand in der Vollversammlung der Konferenz der Nationen eine Abstimmung über die Anerkennung der Souveränität des Imperiums Ladinorums statt. Die amtierende Generalsekretärin Dr. Juliette Duret stellte nach Abschluss der Abstimmung folgendes fest:
»Von den siebzehn Mitgliedsnationen gaben zehn Nationen ihre Stimmen ab, sieben Nationen verzichteten auf eine Stimmabgabe. Von den abgegebenen Stimmen entfielen vier auf die Anerkennung der Souveränität des Imperiums Ladinorum, drei Stimmen wurden gegen die Anerkennung abgegeben, drei Delegationen enthielten sich.«
Die Generalsekretärin verkündete daraufhin, die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen sei erforderlich gewesen und mangels dieser sei die Anerkennung und damit die Aufnahme des Imperiums Ladinorum abgelehnt.
Die Delegation Eulenthals bezweifelt die korrekte Auslegung des Mehrheitsbegriffes durch die Generalsekretärin. Eulenthal vertritt die Ansicht, dass sich die erforderliche Mehrheit auf die Gesamtheit der Mitgliedsnationen und nicht nur den im Sitzungssaal anwesenden beziehen müsse.
III. Mehrheitsbegriff der Charta in Abschnitt II Ziffer 2 (Frage 1)
»Der Eintritt erfolgt durch Ratifikation der Charta durch die legislativen Organe der beitretenden Nation, so die Nation von der in der Konferenz versammelten Nationen mehrheitlich als souverän anerkannt wird.«
⎯⎯ Abschnitt II Ziffer 2 der Charta
Die Delegation Eulenthal wünscht eine Auslegung des Mehrheitsbegriffs am Vertragstext. Nach Ansicht des Rechtsdienstes ist jede der vier gängigen Auslegungmethoden (Wortlaut, Systematik, Historik, Telos) eine am Vertragstext orientierte Auslegung. Der Rechtsdienst geht jedoch davon aus, dass die Delegation Eulenthal eine besonders nahe am Wortsinn gelegte Auslegung wünscht weshalb auf die historische Auslegung im nachfolgenden Verzichtet wird.
Im Zentrum steht die Formulierung »mehrheitlich von den in der Konferenz versammelten Nationen«.
1. Begriff der versammelten Mitglieder
Der Begriff »versammelte Nationen« wird in der Charta mehrfach verwendet. Unter anderem auch bei der Regelung des Austritts und des Ausschlusses von Mitgliedern (vgl. Abschnitt II Ziffer 3 Satz 2). Der Begriff lässt nach Ansicht des Rechtsdienstes insbesondere drei Interpretationen zu. Zum einen der Bezug auf die Gesamtheit aller Mitglieder, der Bezug zu den Mitgliedern die an der Abstimmung teilgenommen haben und zum anderen der Bezug zu den Mitgliedern die in anwesend sind, auch wenn sie nicht an der Abstimmung teilnahmen (z. B. durch nichtabgegebene Stimmenthaltung).
Grundsätzlich meint Versammeln das sich an einem Ort treffen von einer größeren Anzahl von Personen.* Dies setzt zumindest eine reale oder seit neustem auch digitale* Anwesenheit voraus, die den Mitgliedern die Kenntnisnahme des Geschehensablaufes und Mitwirkung am Geschehen ermöglicht. Eine Auslegung, die lediglich am Wortsinn haftet lässt die Interpretation, dass alle Mitglieder erfasst sein, nicht zu, sondern bezieht sich explizit auf die am Ort der Vollversammlung versammelten Mitglieder. Der Begriff der »versammelten Nationen« wird in der Charta jedoch mehrfach verwendet und kann in den verschiedenen Passagen unterschiedliches bedeuten. Die Charta unterscheidet nicht streng zwischen anwesenden, abstimmenden und gesamten Mitgleidsnationen und lässt insbesondere durch die Verwendung der Formulierung »[...] geben sich die hier versammelten Nationen folgende Charta und begründet mit ihr die Konferenz der Nationen« die Interpretation nach dem Wortsinn plausibel erscheinen. Das Adverb hier betont die örtliche Gebundenheit der Nationen und betont den gemeinsamen Willensakt. Sinn und Zweck der Konferenz der Nationen ist – wie sie sich auch aus der Präambel und dem Mandat (Abschnitt I) ergeben – die Wahrung und eines weltumspannenden kulturellen Erbes und der Aufbau einer gemeinsamen internationalen Gemeinschaft der Nationen. Der Verzicht auf ein förmliches Aufnahmeverfahren, in denen der Wille der einzelnen Mitgliedsnationen ausschlaggebend ist, sondern in welchem bloß die sachliche Souveränität (zum Begriff der Souveränität auch: von Rosenschwenk, Prof. Abdulian) maßgeblich für den Beitritt ist. Der Beschluss der Konferenz der Nationen durch die Vollversammlung soll damit selbst kein eigener politischer Willensakt sein, sondern eine dem Verfahren geschuldete aufgeladene jedoch bloß auf die Souveränität einer Nation ankommende Abstimmung darstellen. Es erscheint auch hier nicht sachgerecht eine vom Wortsinn erweiterte Adelung der Mehrheitsfähigkeit anzunehmen. Nach Auffassung des Rechtsdienst ergibt das Gesamtbild der am Vertragstext angelehnten Auslegungen, dass es sich bei dem Begriff der versammelten Mitglieder nicht um die Gesamtheit aller Mitglieder handelt beziehungsweise handeln kann und dass eine solche Annahme zumindest durch Heranziehung der oben genannten Auslegungsmethoden abwegig erscheint.
2. Begriff der Mehrheit der Mitglieder
Die Formulierung lässt insbesondere Offen, was unter der »Mehrheit der [...] Mitglieder« zu verstehen ist. Damit ist zumindest zu verstehen, dass auf die eine Option mehr Stimmen zu entfallen haben als auf die übrigen. Streitig ist, vor allem, ob auf eine Option mehr Stimmen entfallen müssen als auf jeweils alle anderen (Relative Mehrheit) oder als auf alle anderen insgesamt (Absolute/Einfache Mehrheit). Ebenso fragt sich, ob Stimmenthaltungen berücksichtigt werden müssen.
Die Generalsekretärin Dr. Juliette Duret erklärte am 31. März 2025 das damit zumindest die absolute Mehrheit der Stimmen zu verstehen ist.* Grundsätzlich geht man davon aus, dass unter den meisten Stimmen eine Relative, der Mehrheit der abgegebenen Stimmen eine Einfache und der Mehrheit der Mitglieder eine absolute Mehrheit zu verstehen ist. In den Vereinigten Staaten von Astor ist für die Beschlussfassung im Kongress die Mehrheit der abgegebenen Stimmen maßgeblich (vgl. Article III Seciton 2 Claus 4 der US-Verfassung), wobei es übliche Praxis ist, dass Enthaltungen (Presents) nicht berücksichtigt werden (vgl. H.R. 2025-010). Das Kaiserreich Dreibürger bestimmte sogar klar in ihrer Verfassung, dass nur die Mehrheit der gültigen Stimmen ohne Berücksichtigung der Enthaltungen im Bundesrat (vgl. Artikel 22 Absatz 2 der Reichsverfassung) und die Mehrheit der abgegebenen Stimmen im Reichstag (vgl. Artikel 34 Absatz 1 der Reichsverfassung) einen Beschluss fällen kann. Einen eigenen – sich stark von der internationalen Norm abweichenden – Weg hat sich die Verfassung des Königreichs Lagow (die Konstytucja) gesucht. Dort wird die Mehrheit explizit mit 176 an manchen Stellen beziffert (vgl. Artikel 60 Absatz 5 der Verfassung) und an anderen Stellen schwammig offen gelassen »2/3-Mehrheit«. Diese Vorgaben werden überwiegenden von der Geschäftsordnung der Abgeordnetenkammer konkretisiert. Dort wird von Mehrheit der abgegebenen Stimmen gesprochen. Es lässt sich also festhalten, dass überwiegend die Verfassungen (und wenn nötig Geschäftsordnungen oder die allgemeine parlamentarische Praxis) das Mehrheitserfordernis formt.
Für die Konferenz der Nationen besteht wegen fehlender Praxis und auch fehlender Geschäftsordnung nur die Charta der Konferenz der Nationen als Bezugspunkt. Die Charta der Konferenz der Nationen spricht von einem mehrheitlichen Beschluss der versammelten Nationen. Dabei ist die Bezugsgröße versammelte Nationen, das wie oben bereits erwähnt die anwesenden Mitglieder meint. Mit der Mehrheit der anwesenden Mitglieder ist der Schluss, dass es sich hierbei um eine absolute oder einfache Mehrheit handelt insoweit nicht falsch, als dass die nötige Mehrheit der absoluten oder einfachen Mehrheit sich um den Betrag der abwesenden Delegationen reduziert. Auch ist aus der Formulierung der Charta auch herauszulesen, dass der Bezug nicht die Stimmen als solche, sondern die versammelten Mitgliedsnationen sind.
Die Berücksichtigung von Stimmenthaltungen ist grundsätzlich unterschiedlich und richtet sich oft nach der parlamentarischen Praxis. Oft finden sich jedoch in den Geschäftsordnungen oder Verfassungen von einigen Nationen klare Formulierungen, ob Enthaltungen als stimmen berücksichtigt werden. Da die Charta der Konferenz der Nationen zudem die Stimmenthaltung durch tatsächliche Enthaltung der Stimme trotz der Anwesenheit einer Mitgliedsnation zulässt, ergibt sich auch kein politischer oder praktischer Grund weshalb die Enthaltung nicht als gültige Stimme gezählt werden sollte. Dies entspricht auch dem allgemeinen Charakter einer Stimmenthaltung, welche nicht nru Neutralität, sondern auch informelle Unterstützung (oder Ablehung) oder auch Ablehnung aller wählbaren Alternativen (bei verschiedenen Wahloptionen) bedeuten kann. Enthaltung wird auch oft als Protestform gewählt. Ebenso scheint es rechtfertigungsbedürftiger eine Stimmoption pauschal unberücksichtigt zu lassen, als sie berücksichtigt zu lassen, wenn keine ausdrückliche Nominierung stattfand. Daher ist anzunehmen, dass auch Enthaltungen als gültige Stimmen zu berücksichtigen sind.
3. Ergebnis
Mit dem Begriff der »Mehrheit der versammelten Mitgliedsnationen« meint die Charta der Konferenz der Nationen die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen mit Berücksichtigung der nichtabgegebenen aber versammelten Mitglieder. Die Feststellung des Ergebnis ist insofern unrichtig gewesen, dass von einer falschen notwendigen Mehrheit ausgegangen ist. Im Ergebnis ändert sich das Ergebnis jedoch nicht. Der Rechtsdienst entspricht damit nur partiell der Ansicht der Generalsekretärin Dr. Juliette Duret und teilt nicht die Einschätzungen der Delegation Eulenthals.
IV. Auslegungsergebnis der Delegation Eulenthals (Frage 2)
Der Rechtsdienst des Sekretariats der Konferenz der Nationen teilt nicht die Einschätzung der Delegation Eulenthals, dass aus der Charta der Konferenz der Nationen herauszulesen sei, dass mit versammelten Nationen die tatsächlichen Mitglieder gemeint sind. Vielmehr ist zu erkennen, dass es sich um die tatsächlich anwesenden Mitglieder handelt. Diese Einschätzung stützt der Rechtsdienst auf sein Auslegungsergebnis bei Ziffer III.
V. Bewertung des Vorgehens der Generalsekretärin Dr. Juliette Duret (Frage 3)
1. Vorgehensweise bei der Abstimmung am 31. März 2025
Nach den vorliegenden Angaben hat die Generalsekretärin Dr. Juliette Duret die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen als Maßstab genommen, wobei Enthaltungen als gültige Stimmen mitgezählt wurden. Sie stellte auf zehn abgegebene Stimmen ab und berücksichtigte nicht die sieben Nationen, die auf eine Stimmabgabe verzichteten. Es ist dem Rechtsdienst zur Zeit nicht möglich festzustellen, ob bewusst auf die Stimmabgabe verzichtet wurde oder ob die Mitglieder abwesend gewesen seien.
2. Rechtswidrigkeit der Feststellung
Da nach Auslegung der Formulierung der Charta der Konferenz der Nationen die Mehrheit der anwesenden (versammelten) Mitgliedsnationen erforderlich war – und nicht bloß der abstimmenden – hätte die Schwelle der nötigen Mehrheit auf die Summe aller Mitgliedsnationen bezogen werden müssen. Die Mehrheit wäre, wenn auf eine Option die Mehrheit der anwesenden Mitglieder abgestimmt hätte. Nachfolgend lässt sich nicht mehr Feststellen, welche Mehrheit erforderlich gewesen wäre. Diese wäre jedoch im Zweifel zumindest höher als die angegebenen sechs notwendigen Stimmen. Da lediglich nur vier Nationen zustimmten wurde die erforderliche Mehrheit mehr als nur nicht erreicht.
3. Auswirkungen auf das Beschlussergebnis
Ungeachtet der falschen Feststellung der notwendigen Stimmen bei der Feststellung des Abstimmungsergebnisses bleibt das Abstimmungsergebnis als solches jedoch weiterhin – auch nach Korrektor der erforderlichen Mehrheit zutreffend. Der Antrag auf Anerkennung der Souveränität des Imperiums Ladinorum und dessen Beitritt zur Konferenz der Nationen ist daher abgelehnt worden. Das Ergebnis ist sowohl bei der Lesart der Charta durch die Generalsekretärin, durch die Delegation Eulenthal als auch durch den Rechtsdienst das Selbe.
VI. Zusammenfassung
Nach Abschnitt II Ziffer 2 der Charta der Konferenz der Nationen ist die Souveränität einer Nation dann durch die Vollversammlung festgestellt, wenn die Mehrheit der versammelten Mitglieder dem zugestimmt hat (absolute Mehrheit der anwesenden Mitglieder).
